Sturing en beleid op de werkvloer

In aflevering 9 van ‘Mijn idee voor onderwijs’ ontrafelt Edith Hooge hoe sturing en beleid uitpakken in de dagelijkse praktijk. Hoe werkt één en ander door in de realiteit van leerlingen, leraren, schoolleiders en iedereen betrokken bij scholen en onderwijs. En, andersom, wat brengt die dagelijkse onderwijspraktijk teweeg in de onderwijspolitieke wereld en op het ministerie van onderwijs.

Hooge laat zien hoe ‘lenige netwerksturing’ door de overheid in het bestuurlijk middenveld leidt tot sturingsoverload voor schoolbesturen en scholen. Want zij deed recentelijk onderzoek naar sturingsdynamiek in het Nederlandse onderwijs. Autonomie en (professionele) ruimte voor scholen en leraren blijken een kwestie van een duidelijke eigen koers, voldoende organisatiecapaciteit, en strategieën voor het omgaan met bestuurlijke drukte.

Sturingsdynamiek op stelselniveau

Ieder netwerk ontwikkelt een eigen dominante vorm van sturing. Toch speelt de centrale overheid in elk van die netwerken een centrale rol. Het ministerie benut bestaande sturingsnetwerken, maar creëert deze ook zelf. Bijvoorbeeld door nieuwe actoren op te (helpen) richten en door bestaande actoren specifiek (soms aanvullend) te financieren om (mee) te sturen op een bepaald beleidsthema. Soms stuurt het ministerie direct door zich rechtstreeks tot scholen en opleidingen te richten. Ook dan is sprake van netwerksturing omdat verschillende actoren op het intermediaire niveau betrokken zijn bij de sturing door het ministerie, of meesturen met het ministerie in het sturingsnetwerk. Soms stuurt het ministerie indirect, door actoren in het sturingsnetwerk in positie te brengen zodat zij sturen op een specifiek beleidsthema.

Lenige netwerksturing en sturingsoverload

Een van de opvallende uitkomsten van het onderzoek is het contrast tussen sturing op stelselniveau en sturing binnen onderwijsorganisaties. Op stelselniveau is sprake van lenige netwerksturing met ‘gelegenheidsnetwerken’ die per sector en per beleidsthema verschillen en hun eigen vormen van sturing ontwikkelen. Tegenover die lenigheid staat de gestructureerdheid van onderwijsorganisaties. Binnen onderwijsorganisaties verloopt sturing via het veranderen van organisatieroutines. Dat is op zich al geen sinecure. Doordat de sturing op stelselniveau per beleidsthema verschilt, voelen onderwijsorganisaties zich vaak gedwongen om ook binnen de eigen organisatie verschillende vormen van sturing in te zetten voor verschillende beleidsthema’s. Vooral het gelijktijdig aanpassen van bestaande routines, het ontwikkelen van nieuwe routines en zeker het ontwikkelen van meta-routines, vraagt veel van organisaties. Het zorgt voor ‘sturingsoverload’.

Beleidsresitentie en afschermen

Om zich staande te houden schermen onderwijsorganisaties zich af, of bouwen buffers in, opdat ze minder vatbaar worden voor externe sturing. Deze reactie leidt tot een zekere ‘beleidsresistentie’ bij bestuurders, schoolleiders en leraren. De effecten van sturing voor de onderwijspraktijk zijn dan gering. Op stelselniveau bestaat het risico op sociale verspilling in een ‘spiraal omlaag’: onderwijsorganisaties zetten steeds meer capaciteit in om zich af te weren tegen de sturing(sinterventies) van de sturingsnetwerken en de overheid, en de centrale overheid zet als reactie steeds meer capaciteit in om krachtiger te sturen.

Drie mogelijke oplossingsrichtingen

Deze spanningen rond sturing zijn niet zomaar op te lossen. Drie denkrichtingen vormen een uitweg uit deze ‘spiraal omlaag’.

1. Bij de eerste is de overheid aan zet. Het is de vraag of altijd gelegenheidsnetwerken nodig en wenselijk zijn, of onnodige complexiteit niet kan worden vermeden door voort te bouwen op alle organisaties en netwerken die al bestaan. Dit vereist wel een zekere depolitisering van het onderwijsbeleid.
2. Een tweede denkrichting is het blijven versterken van het bestuurlijk vermogen van onderwijsorganisaties, en het leiderschap op alle niveaus. Voor leraren is vooral het leiderschap van direct-leidinggevenden (teamleiders) cruciaal.
3. Ten derde is het zinvol om te verkennen of het, net als in andere landen, ook in Nederland mogelijk en wenselijk is een dominante routine te ontwikkelen op het schakelpunt tussen stelsel en instellingen.